В эту группу можно включить следующее:
нормы и правовые положения, определяющие цели и задачи партнерства, планируемые результаты (которые ожидается получить в ходе партнерства);
нормы о процедурах принятия решения о вступления в партнерство, о порядке участия в партнерстве и «выхода» из него;
нормы, регламентирующие порядок взаимодействия участников партнерства на всех этапах сотрудничества (от принятия решения о вступлении в партнерские отношения до принятия решения о прекращении взаимоотношений участников партнерства);
нормы, определяющие координирующий в партнерстве центр (координатора партнерства) и объем его полномочий;
нормы и правовые положения, определяющие права и обязанности участников партнерства, риски, которые каждый из них несет.
Все эти нормы и правовые положения должны приниматься либо участниками партнерства, либо лицами, представляющими интересы участников партнерства или заинтересованными в партнерстве лицами. Со стороны органов власти – соответствующими должностными лицами. Со стороны субъектов негосударственного управления – лицами, уполномоченными принимать соответствующие их правовому статусу решения.
В качестве дополнительных элементов к перечисленным выше нормам и правовым положениям, необходимых для обеспечения осуществления государственно-частного партнерства, могут быть особые условия по финансированию.
Особый порядок финансирования при осуществлении государственно-частного партнерства обусловлен тем, что, во-первых, в период такого вида партнерства, как правило, реализуются крупные проекты, которые невозможно осуществить без участия частного бизнеса. Во-вторых, все участники партнерства могут нести риски на заранее оговоренных условиях. В-третьих, проекты, реализуемые на условиях государственно-частного партнерства, как правило, нуждаются в политической поддержке. В-четвертых, реализация проектов на условиях партнерства с органами власти может проходить успешнее, чем в обычном режиме, проекты реализовываться в более короткие сроки, особенно если будут предоставлены льготы и преференции, упрощенный порядок прохождения административно-правовых режимов (лицензирования, получения разрешений, проведения экспертиз и т. д.).
Это возможно, если заинтересованные в партнерстве органы власти будут использовать в этих целях административный ресурс.
Объединение финансов (государственных и частных) для проектов, реализуемых на условиях государственно-частного партнерства, может происходить в том же порядке, как и при проектном финансировании.[28]
Это чаще всего и происходит при реализации государственной политики с использованием механизмов государственно-частного партнерства.
Если говорить о правовой основе механизма государственно-частного партнерства, то это система установленных в законодательстве форм, видов и методов регулирования отношений между органами публичной власти, юридическими или физическими лицами или их объединениями.
Элементов, из которых может состоять механизм государственно-частного партнерства, множество. В данном параграфе мы остановились лишь на основных из них – правовых.
В юриспруденции механизм государственно-частного партнерства обозначается как совокупность взаимосвязанных между собой норм и правил, позволяющих участникам партнерства взаимодействовать друг с другом на законной (легальной) основе. Это может быть достигнуто, если, с одной стороны, будет обеспечена внутренняя упорядоченность и согласованность между нормами и правилами, а с другой – эти нормы будут дифференцированы и иметь относительную автономность.
В российском законодательстве для основы механизма государственно-частного партнерства имеются нормы конституционного, административного и гражданского законодательства. Более того, можно говорить о том, что правовые основания для создания разных вариантов механизма государственно-частного партнерства мы уже имеем.
Динамика развития элементов механизма продолжает наблюдаться. Они и далее, в процессе осуществления партнерств, могут развиваться. Их функционирование будет зависеть от слаженности в работе и эффективности взаимодействия участников партнерств между собой. Но это уже не зависит от норм права, это лежит в иной плоскости (экономической, социальной, политической и т. д.).
§ 4. Виды государственно-частного партнерства
Сотрудничество органов публичной власти с юридическими или физическими лицами может относиться и к социальной сфере, и к сфере экономики, и к публично-правовой сфере.
В нашем законодательстве правовую регламентацию, хотя и фрагментарную, имеют три основных вида государственно-частного партнерства: публичное партнерство (партнерство в публично-правовой сфере), социальное партнерство (партнерство в социально-трудовой сфере), экономическое партнерство (партнерство в сфере экономики).
В качестве подвидов в публичных партнерствах встречаются различные модели партнерств: частная финансовая инициатива[29] и народная финансовая инициатива.[30]
В каждой из сфер управления встречается различное сочетание видов партнерств. Так, например, в социальных партнерствах превалируют партнерство в сфере труда и партнерство по социальному обслуживанию граждан.[31]
В экономических партнерствах встречаются подвиды, которые по содержанию можно определять как модели экономических партнерств. Это:
государственно-частное партнерство, основанное на финансировании с участием государственных средств;
государственно-частное партнерство, основанное на финансировании с участием средств частных инвесторов.
К моделям государственно-частного партнерства, основанным на финансировании с участием государственных средств, можно отнести реализацию целевых программ (федеральных, региональных, муниципальных); выполнение субъектом негосударственного управления работ и оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд.
К моделям государственно-частного партнерства, основанным на финансировании с участием средств частных инвесторов, можно отнести сотрудничество на территории особых экономических зон, концессии, в том числе, соглашения о разделе продукции как разновидность концессии, инвестиционные и инновационные проекты.[32]
В зависимости от предмета или объекта, в связи с которыми возникает государственно-частное партнерство, а также по составу сотрудничающих в нем участников или по полученным от их сотрудничества результатам можно определять различные результаты сотрудничества.
Так, например, если за основу измерения взять временные параметры, то можно говорить о том, что сотрудничество органов публичной власти, юридических лиц, граждан или их объединений может быть длительным (продолжительным), непродолжительным (коротким) и т. п.
Если за основу взять качество полученных от сотрудничества результатов, то можно говорить о полезном, плодотворном сотрудничестве или, напротив, о непродуктивном, неплодотворном, безрезультативном сотрудничестве и т. д.
Независимо от вида (подвида) или модели государственно-частного партнерства планируемые от него результаты всегда должны быть направлены на удовлетворение общественных потребностей, поскольку и публичные, и социальные, и экономические партнерства должны в своей основной цели содержать общественно значимые аспекты.
Необходимо иметь в виду, что виды (подвиды) и модели государственно-частного партнерства на практике могут встречаться как в изолированном, так и в смешанном виде.
В одних случаях публичное партнерство может предшествовать экономическому партнерству, в других – без социального партнерства невозможна реализация экономического партнерства.
Например, оказание органам власти содействия в осуществлении установленных им задач и функций либо оказание помощи в реализации полномочий органов исполнительной власти чаще встречается как автономно существующее (изолированное от других видов) публичное партнерство. Оно не может «смешиваться» ни с социальным, ни с экономическим партнерствами, если, например, оно используется для осуществления разведывательной деятельности.
Другие варианты, если, например, осуществляется строительство крупного транспортного узла где-нибудь на Крайнем Севере. Оно невозможно без набора и завоза на эту территорию специалистов и рабочих, которые должны быть обеспечены «социальным пакетом». Получить такой пакет можно в тех случаях, когда подписаны соответствующие социальные соглашения в сфере труда (отраслевые, тарифные и др.). Поэтому если по такому проекту не будет социального партнерства в сфере труда, то и реализация экономического партнерства будет под большим вопросом.