Таким образом, на основе анализа реформ с уверенностью можно утверждать, что на эффективности социального страхования в России негативно сказываются два основных фактора: 1) экономический – низкий уровень совокупной и индивидуальной заработной платы как в абсолютном выражении, так и относительно ВВП; 2) социальный – переложение государством на систему социального страхования не свойственных ей функций всеобщего социального обеспечения.
Знаковым событием в становлении новой системы социальных гарантий, серьезно подорвавшим авторитет власти и вызвавшим стихийные беспорядки в стране, стала замена натуральных льгот денежными выплатами.
Система льгот возникла в советское время, когда действовала система социальных гарантий, характерная для государственной экономики. Льготы являлись поощрением сравнительно немногочисленных категорий граждан, имеющих особые заслуги перед страной. В 1980– 1990-е гг. количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратились в систему социальной поддержки населения в условиях гиперинфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество формальных льготников превысило половину населения. Считалось, что наличие льгот серьезно сдерживало проведение реформ в сфере транспорта, ЖКХ и естественных монополий, поскольку оставалось неясным, кто и как будет оплачивать льготы, которые от лица государства предоставлялись населению в натуральном виде различными субъектами хозяйственной деятельности.
22 августа 2004 г. был принят Федеральный закон № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Он стал законом, завершившим формирование законодательства, которое в рамках административной реформы разграничивало бюджетно-налоговые полномочия между различными органами власти и органами, представляющими и олицетворяющими эту власть. Принцип, введенный в законе, таков: кто предоставляет гражданам право на льготы, тот и оплачивает их из своего бюджета. Соответственно льготники разделяются на федеральных и региональных.
Согласно Закону № 122-ФЗ с 1 января 2005 г. льготная категория граждан получала право на пользование социальным пакетом и право на получение ежемесячных денежных выплат. Стоимость социального пакета устанавливалась в размере 450 руб., а процесс замены натуральных льгот денежными выплатами должен был быть завершен до 2010 г. В обществе этот закон получил известность как закон «о монетизации льгот» или «льготных выплатах». В первоначальных предложениях Минфина число льгот, подлежащих денежной замене, было более десяти. Реально в него вошли: проезд в пригородном транспорте, бесплатное лекарственное обеспечение, санаторно-курортное лечение и проезд к месту санаторно-курортного лечения. Учитывая протестное настроение населения, в конечной редакции закон приобрел иное звучание, и с января 2006 г. льготники стали выбирать между социальным пакетом и получением соответствующей денежной суммы. Отмену льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг правительство отложило на период после выборов 2008 г. На замену льгот денежными компенсациями в бюджете 2005 г. было предусмотрено 171,8 млрд руб. Реально была потрачена существенно бóльшая сумма[30].
Больнее всего реформа ударила по пенсионерам и по карману семей, на иждивении которых находились учащиеся. Ведь школьники остались без компенсаций, о них власти просто-напросто забыли. Льготы же пенсионерам находились в компетенции региональных властей, устанавливались исключительно региональными властями и ни в одном федеральном законодательном акте не были прописаны. Решение проблемы с пенсионерами было полностью отнесено к ответственности региональных властей, федеральный центр фактически устранился от ее решения. Поскольку формально пенсионеры не являлись получателями льгот, то компенсации для них не предусматривали ни федеральный, ни региональный бюджеты. Именно «брошенные» пенсионеры и стали основной движущей силой протестов.
Монетизация оказалась серьезным общественным потрясением. Пожалуй, ни одна из сторон-участниц (ни министры, разрабатывавшие законопроект, ни сами льготники) не предполагала, насколько сильна будет ответная реакция населения. Однозначно оценить последствия социальной реформы довольно сложно. Нет ни одной экономически развитой страны, где все льготы одномоментно и столь масштабно переводились в денежную форму, будь то Соединенные Штаты или Швеция. Это означает, что схема, предложенная правительством, нигде экспериментально не проверялась и впервые была опробована в России на наиболее обездоленных слоях населения. То, что жители деревень в силу неразвитой инфраструктуры оказались в числе выгодоприобретателей, стало слабым утешением для тех, кто одномоментно лишился социальной поддержки государства.
В результате реформы действительно удалось разграничить полномочия региональной и федеральной власти, но в условиях хронического недофинансирования региональных бюджетов последствия в принципе оказались предсказуемыми. В результате частичного перекладывания социальных обязательств с федерального на региональный уровень разграничение полномочий привело к существенному сокращению социальных обязательств государства перед населением. Более того, запущенные дезинтеграционные процессы в условиях экономической несостоятельности подавляющего большинства регионов способны привести если не к ликвидации, то как минимум к ослаблению и пересмотру единой политики федерального центра в области социальной поддержки населения.
Заключение
Проблему социальной защиты трудоспособного населения от социальных рисков не надо путать с перераспределением общественного благосостояния в пользу нетрудоспособного населения и лиц, проживающих за чертой бедности, т. е. с решением проблемы бедности, что фактически произошло в России. Именно в нашей стране решение этих двух проблем пытаются соединить в рамках создания некоего универсального механизма из государственных внебюджетных фондов социального страхования для последующей идентификации социальной защиты населения с деятельностью этих фондов.
Учитывая, что действующие в системе социальной защиты нормативы (стандарты) ориентированы на крайние показатели социальной обеспеченности, характеризующие границу выживания (бедности), подобная практика социальной защиты в стране оказалась крайне востребованной. Более того, по форме она соответствовала мировым образцам, в то время как по сути сохраняла патерналистскую модель социального обеспечения советского образца. Этим во многом и объясняется отсутствие значимых результатов реформ в системе социальной защиты. Фактически новые инициативы в рамках новых декораций каждый раз воспроизводят старую советскую систему социального распределения, только уже в других, более худших образцах.
Во всем мире эти проблемы инструментально решаются порознь. Первая проблема связана с предоставлением социальных гарантий в случаях наступления социальных рисков (старости, инвалидности, болезни и т. д.) и успешно решается в рамках системы социального страхования. Вторую проблему, бедности, развитые страны решают с помощью налогов и налоговых ограничений, предоставления социальных льгот и социальных выплат, применяя эффективную политику налогового регулирования заработной платы и т. д., а главное – предоставляя людям высокий уровень экономической свободы, в том числе свободы предпринимательства.
В мире проблема бедности с помощью социального страхования не решается, поскольку этот инструмент изначально не может обладать необходимым для решения такого вопроса потенциалом.
Наличие трехканального (государство, бизнес, гражданин) финансирования внебюджетных фондов социального страхования еще не повод говорить о единой системе социальной защиты, поскольку в этой системе разные институты по-своему решают несовпадающие задачи.
При этом в системе социального страхования, как показывают практика всех развитых стран и положения конвенций МОТ, страховые платежи являются резервируемой частью заработной платы работников, которая им недодается и предназначается на случаи наступления для них социальных рисков (старости, инвалидности, болезни и т. д.). Таким образом, неработающее население в формировании страховых сбережений непосредственного участия не принимает, а следовательно, и не может рассчитывать на страховые выплаты. В этом случае источником для социальных выплат становятся бюджет и налоговые поступления.